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让公众考核检验城市规划可行性

作者:admin    点击:1849    发表时间:2014-2-14 8:10:20

  英国知名规划师史蒂夫·科特曼:让公众考核检验城市规划可行性

  核心提示:城市是社会公众的城市,不仅需要外在的光华,更需要公平公正的公共精神和大众参与权。城市规划不是简单的“攻城略地”,不能“闭门造车”,应通过“公众考核”的方式来检验规划的可行性。

  《支点》记者 吴玲

  对于中国的城镇化而言,这是一个“裂变”的过程。与之前盲目扩张、高成本、行政命令推动下的传统城镇化不同,新型城镇化将承载着“最大内需所在和结构调整重要依托”的使命。政策如何有效发挥?他山之石能否借鉴?《支点》记者在北京采访了英国社区及地方政府事务部首席规划师史蒂夫·科特曼。

  让民众充分参与城市规划

  《支点》:在城市发展规划和政策制定中,英国地方政府和中央政府扮演着怎样的角色?

  史蒂夫·科特曼:英国社区及地方政府事务部既是规划制定的参与者,也是独立考核者。其中,考核部门被称为“规划预期”,工作人员由我们物色,虽然拥有政府背景,但他们相对独立,主要职责是提供政府运营规划、地方政府如何通过财政转移从中央政府获得资金、控制税收分配的政策支持。

  同时,作为城市规划策略的负责方,我们需要告诉地方议会,尚有哪些空间可以提升、他们应该采取何种措施,而且也参与执行其中多数的发展规划。

  在英格兰,城市规划通常由地方议会参考具体情况后制定而成。就制定方式而言,是通过一种“公众考核”的方式来检验该规划的可行性。前期,他们与当地社区民众交流询问、倾听意见,后期再独立检验考核这一规划的好坏,最终形成报告。

  《支点》:在具体实施环节,地方政府如何保证政策落地?

  史蒂夫·科特曼:在中国,地方政府首先聘请专业的顾问、组织、公司准备城市规划,之后提交至上级政府,再取得住建部的审批许可,尤其是对一些中型城市来说更是如此。像北京和上海这样的城市,审批还需经国务院通过。地方政府聘请的专家团队、咨询公司负责提供技术层面的支持,细化发展前景。

  但在英国,这个过程恰好相反。各地方议会首先会对房屋的需求量作出评估,根据规模计算制定出方案,例如15年内需要5420座房屋,然后再去尝试规划土地。与中国拥有一个强大而有效的政府不同,对于英国的政策制定者来说,政策落地的考核常常是令人沮丧的,因为他们无法负责履行兑现。

  《支点》:城市建设需要资金,英国的地方政府有何主要收入来源,又是如何处理的?

  史蒂夫·科特曼:英国的市政税或家庭税类似于中国热议的房产税,它是一种财产税,同时又具有所得税的性质,是英国地方政府的主要收入来源。市政税由英国地方政府根据个人住房的价值按比例收取,价值越高,支付的税费越多。即便拥有一处很小的住所,也可能支付很高的市政税。

  市政税用来为各项地方公共服务“买单”,涉及住房、教育、消防、治安、公路、卫生、规划、健康、社会福利、儿童和老年人照顾以及地方经济发展等方方面面,因此地方议会需要对其所提供的服务进行谨慎思考。市政税对这些服务的贡献力约为20%,除伦敦地区的城市服务运营费用较为昂贵之外,其他各地区差异不大。可见,地方政府并未从中“赚利”。

  “住宅需求胜过空荡荡的办公室”

  《支点》:每个国家的城镇化过程都要面临城市资源配备和人口迁移的问题,在这个过程中,英国遇到过哪些问题,又是如何协调城乡发展?

  史蒂夫·科特曼:城镇化人口迁移在英国历经了400年之久,而中国政府正尝试在40年之内实现这一过程。英国曾因自由放任的经济政策,为自发性、盲目性和不平衡性的城镇化付出过沉痛代价。不过,随着一系列的矫正措施,人们从乡村迁移到城镇,乡村模样也发生了改观。尤其从1948年《城乡规划法案》生效起,英国农业的主体地位得到强化,农业用地有了法律保障。农业的稳步发展,为工业化、城镇化奠定了坚实基础,提供了发展的基本动力。

  《支点》:英国城市没有太多的高层建筑,人口密度也较低。英国是如何处理土地需求、节约土地资源的?

  史蒂夫·科特曼:作为一个岛国,英国也饱受人口密度问题的困扰。在英国城镇化和工业化早期,城市中心的人口密度一度达到峰值。目前,伦敦城市中心的人口密度甚至高于北京和上海,原因是城市中心区域狭小,商业高度集中。

  中国城市居民通常住在高层公寓里面,或许是因为别无选择,而在上世纪60年代,英国在高层建筑方面有过糟糕的“发明”——大量建筑为社会公共服务而造。我们的错误在于:没有足够的土地,就应该有足够的空间。

  过去30年间,英国的土地占用率仅为现有可利用土地的1%。在伦敦人的潜意识中,过度开发会带来拥挤。事实上,由于有45%土地受到保护,整个国家仅剩55%的土地可以利用,其中道路和公园占据5%,10%的土地已被开发利用。

  几年前,当政府意识到城市中心的办公空间远远大于需求时,制定了“空间开发”规划,即允许人们将办公空间转换为住宅,以鼓励更多的建筑为居住所用。政府在全国范围内打出“住宅需求胜过空荡荡的办公室”的口号,并对执行城市和极少数地方议会减免相关税收,对个人不收取任何费用。

  《支点》:在城镇化布局上,商业区和住宅区如何达到和谐?

  史蒂夫·科特曼:工业必须远离住宅区,和谐的商业则可以同住宅区共存。伦敦市中心之外为商业区和住宅区的混合区。在布局上我们指定用途,明确定义住宅、商店、办公等区域,并对相应的服务项目征收税款,且只允许部分用途更改。同时,政府对开发商征收的“社区基础设施税”也用来分担建设费用。(支点杂志2014年2月刊)

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